SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO AL AUTO 1350 22
Referencia: recurso de súplica interpuesto contra el Auto del 16 de agosto de 2022, mediante el cual la magistrada Natalia Ángel Cabo rechazó la demanda del ciudadano Martín Alonso Álvarez Bermúdez contra la expresión "a los usuarios de estratos bajos" contenida en el numeral 87.3 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994. Expediente D-14871
Con el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me aparto parcialmente de la decisión adoptada por la Sala Plena en el auto por medio del cual se resuelve el recurso de súplica presentado contra la providencia del 16 de agosto de 2022, mediante la cual la magistrada Natalia Ángel Cabo rechazó la demanda del ciudadano Martín Alonso Álvarez Bermúdez contra la expresión "a los usuarios de estratos bajos" contenida en el numeral 87.3 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994; porque si bien comparto la decisión de confirmar el rechazo de la demanda por el cargo de omisión legislativa relativa, no lo estoy con respecto a la decisión de confirmar el rechazo de los cargos por presunta violación del principio de igualdad y la presunta vulneración de los principios de la función administrativa.
Uno de los errores en los que según el demandante habría incurrido el auto de rechazo, es el mencionar un desistimiento de los cargos por violación al derecho de igualdad y a los principios de la función administrativa cuando en ningún momento se formularon dichos cargos.
Al respecto, se advierte del expediente que en el auto inadmisorio, la magistrada sustanciadora dice que se identificaron tres cargos: por omisión legislativa relativa; por presunta vulneración del principio de igualdad; y por violación de los principios de eficiencia, eficacia y economía de la función administrativa, los cuales fueron inadmitidos.
En la corrección de la demanda, el demandante manifiesta expresamente que "frente a la demanda de inconstitucionalidad de la referencia en ningún momento fue alegado cargo por vulneración del derecho a la igualdad, como tampoco por la vulneración de los principios de eficiencia, eficacia y economía de la función administrativa, pues únicamente se presentó cargo por omisión legislativa relativa" sino que "la expresión normativa en razón a la omisión legislativa relativa vulnera el derecho a la igualdad en razón a la falta de justificación y objetividad para con las personas que siendo de menores ingresos o que por su posición económica se encuentren en situación de debilidad manifiesta aun cuando residan en estrato 4, 5 y 6, y no reciben subsidios en las tarifas de servicios públicos domiciliarios".
A pesar de que en la corrección de la demanda el actor indicó que no presentó cargos por violación del principio de igualdad ni por la violación de los principios de la función administrativa, en el auto de rechazo se precisó que "en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad no procede el desistimiento y las censuras fundadas en la violación de los artículos 13 y 209 superiores no se corrigieron de conformidad con las exigencias planteadas en el auto del 26 de julio de 2022, se dispondrá el rechazo de los cargos fundados en la transgresión de los artículos 13 y 109 de la Carta Política".
Al respecto, considero que si el demandante manifestó en la corrección de la demanda que no presentó cargos por violación del principio de igualdad ni por vulneración de los principios de la función administrativa, el auto de rechazo no debió darlos por presentados y en consecuencia tampoco debió entender que hubo una solicitud de desistimiento, más aún cuando al revisar la demanda de inconstitucionalidad se advierte que en efecto el demandante refiere que dicha vulneración resulta ser producto de la omisión legislativa relativa y expresamente, desde el aparte introductorio, señala como único cargo la señalada omisión legislativa.
Dicha precisión es importante, porque es cierto que la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y, por tanto, no es desistible, pero ello opera a partir de la admisión de la demanda, pues antes de dicha admisión el magistrado sustanciador, en los términos del artículo 6 del decreto 2067 de 1991, apenas realiza el examen del cumplimiento de los requisitos de la demanda y, si no los encuentra cumplidos, concede a los demandantes un término para su corrección, la cual puede consistir en modificar los cargos retirando los que no reúnen los requisitos o en precisar el alcance del cargo planteado como ocurrió en el presente asunto, lo cual en todo caso debe ser entendido como corrección de la demanda47, más no como una solicitud de desistimiento.
Es a partir del auto admisorio que se define de manera cierta el objeto respecto del cual la Corte habrá de pronunciarse en su sentencia y por eso, es a partir de allí que inicia el proceso. Por el contrario, en la etapa previa a la admisión no se han definido los cargos respecto de los que la Corte hará un pronunciamiento de inconstitucionalidad o sobre qué exactamente se va a ejercer la competencia constitucional; actividad judicial previa que se traduce más adelante en economía procesal. Al respecto, cito el Auto 423 de 2020 de la Sala Plena en el que se dijo: "La fase de admisibilidad de la demanda gira en torno al examen de la legitimación del demandante, de los requisitos de la demanda y de los cargos de inconstitucionalidad formulados contra las normas demandadas, examen previo que puede conducir al rechazo de la demanda o de los cargos cuya formulación no cumpla con tales requisitos, o a la admisión total o parcial de la misma. Así́ las cosas, dado que en el auto admisorio de la demanda se determinan las normas respecto de las cuales la Corte realizará el control de constitucionalidad, es a partir de dicho auto que se da inicio al proceso y, por lo mismo, sólo a partir de dicha admisión es posible que los ciudadanos intervengan para impugnarlas o defenderlas".
En este caso en concreto, se observa que dentro del término el demandante corrigió la demanda al precisar que su pretensión se sustenta en un único cargo por omisión legislativa relativa en virtud del artículo 368 de la Constitución. Por tanto, su manifestación en ese sentido debe entenderse como corrección de la demanda pues tuvo lugar en la etapa procesal apta para ello y porque para ese momento no se había resuelto sobre la admisión de la demanda en su integridad.
En esa medida el auto de rechazo se debió centrar en el único cargo planteado por el demandante que era por omisión legislativa relativa, y en ese sentido, sustentar la decisión de rechazo de la demanda por incumplimiento de la carga argumentativa mínima que se exige para esa pretensión, en especial por extraer el demandante del artículo 368 de la CP una obligación del legislador, sin que esta disposición la prevea; esto, "por cuanto sólo se configura una omisión legislativa relativa cuando el legislador incumple una concreta "obligación de hacer" prevista en la Constitución". Tal como lo explica el auto, el argumento planteado por el demandante no logra subsanar las deficiencias en materia de especificidad, pues parte de un alcance del artículo 368 de la Carta Política que define el ciudadano y que es contrario a su tenor literal. Así, mientras el actor reitera que la norma constitucional impone una obligación en cabeza del legislador, el tenor literal del artículo 368 superior confiere una autorización para que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas otorguen subsidios con cargo a su presupuesto. Es decir, el actor construye la omisión de un deber constitucional por el incumplimiento de una obligación que, a su juicio, se deriva del artículo 368 superior, mientras que el tenor literal de esa norma y la jurisprudencia constitucional han precisado que se trata de una facultad (C-150 de 2003).
Por lo expuesto, considero que no era procedente confirmar el rechazo de los cargos por presunta violación del principio de igualdad y la presunta vulneración de los principios de la función administrativa, toda vez que no se trató de verdaderos cargos de inconstitucionalidad, como lo afirmó el demandante en la corrección de la demanda.
Por las razones expuestas, salvo el voto parcialmente.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado
1 Expediente D-14.871. Escrito de la demanda, pág. 1. 2 Ibidem, pág. 2. 3 Ibidem, pág. 3. 4 Ibidem, pág. 12. 5 Ibidem, pág. 22. 6 Ibidem, pág. 14. 7 Ibidem, pág. 22. 8 Expediente D-14871. Auto inadmisorio del 26 de julio de 2022. 9 Ibidem, págs. 6-7. 10 Ibidem, pág. 9. 11 Ibidem, pág. 10. 12 Expediente D-14871. Escrito de subsanación a la demanda, pág. 10. 13 Ibidem, pág. 10. 14 Ibidem, pág. 2. 15 Ibidem, pág. 4. 16 Ibidem, pág. 7. 17 Ibidem, pág. 8. 18 Según la constancia de la Secretaría General de la Corte, este Auto "fue notificado por medio de estado del 18 de agosto de 2022. Por lo tanto, el término de ejecutoria correspondió a los días 19, 22 y 23 de agosto de 2022." 19 Expediente D-14871. Auto de rechazo del 16 de agosto de 2022, pág. 6. 20 Ibidem, pág. 7. 21 Ibidem. 22 Expediente D-14871. Recurso de súplica, pág. 4. 23 Ibidem, pág. 5. 24 Ibidem, pág. 7. 25 Ibidem, pág. 9. 26 Ibidem, pág. 9. 27 Ibidem. 28 Ibidem, pág. 10. 29 Ver, entre otros, los autos A-024 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; A-294 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-435 de 2020. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; y A-085 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. 30 Desde 1992 a junio de 2021 se han resuelto al menos 737 recursos de súplica, de los cuales la Sala Plena solo decidió revocar el rechazo de la demanda en 44 oportunidades (además de los mencionados en el Auto 172 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo y AV. Gloria Stella Ortiz Delgado, nota al pie N° 19, ver los autos A-196 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; A-246 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera; y A-272 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. 31 Por ejemplo, la Sala Plena ha revocado el rechazo de la demanda cuando (i) sí se corrigió en los términos indicados la inadmisión; (ii) el demandante sí actúo en los términos procesales establecidos y presentó escrito de corrección; (iii) no se configuró la cosa juzgada constitucional; (iv) el cargo por violación de la igualdad sí cumplía los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional; o (v) el magistrado sustanciador guardó silencio sobre la adecuada o inadecuada formulación o estructuración de uno de los cargos, lo que hacía suponer que el mismo era apto para su estudio. Ver Auto 025 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera, nota el pie N° 7. 32 Ver autos A-759 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico Nº 7; y A-025 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 2 y nota el pie N° 8. 33 Ver autos A-236 de 2017. M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís, fundamento jurídico Nº5; y A-025 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 3 y nota el pie N° 9. 34 Ver, entre otros, los autos A-515 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, fundamento jurídico Nº 6; A-009 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento jurídico Nº 1; y A-085 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico Nº 20. 35 Auto A-172 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo y AV. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico Nº 26. 36 (i) Razones claras: Son indispensables "para establecer la conducencia del concepto de la violación", pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. (ii) Razones ciertas: Exige que "la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente" cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. (iii) Razones específicas: Se predica de aquellas razones que "definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política", formulando, por lo menos un "cargo constitucional concreto contra la norma demandada" para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales". (iv) Razones pertinentes: Implica que "el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional", esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos "puramente legales y doctrinarios", o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos. (v) Razones suficientes: Se refiere, por una parte, a "la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche", y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar "una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada" que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver -entre otras providencias- la Sentencia C-105 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, nota al pie N° 26. 37 Expediente D-14871. Escrito de súplica, págs. 9-10. 38 Expediente D-14871. Auto de rechazo, pág. 6. 39 Sentencia C-122 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 40 Sentencia C-189 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 41 Expediente D-14871. Auto de rechazo, pág. 7. 42 Expediente D-14871. Escrito de súplica, pág. 11. 43 Sentencia C-252 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 44 Expediente D-14871. Auto de inadmisión, pág. 7. 45 Expediente D-14871. Auto de rechazo, pág. 8. 46 Ver, entre otros, autos A-055 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico N° 5; A-615 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento jurídico II; y A-025 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 13. 47 Ver auto admisorio del 5 de agosto de 2022, proferido dentro del expediente D-14853. ---------------
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